Оказание социальной помощи населению на муниципальном уровне. Социальная поддержка населения муниципального образования. в) правовая помощь социально нуждающимся категориям населения и т.д

УДК 364 ББК 60.82

О НЕКОТОРЫХ ОСОБЕННОСТЯХ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

Н.Л. Тропникова, к.э.н.

О.И. Чиркова, к.п.н., доцент ОУ ВО «Южно-Уральский институт управления и экономики» Е-mail: [email protected], [email protected]

Аннотация

В статье анализируется актуальность предоставления социальной поддержки населению на муниципальном уровне с учетом изменений в законодательстве РФ. Рассмотрен опыт органов местного самоуправления г. Мурманска в исследуемой сфере.

Ключевые слова: местное самоуправление, социальная поддержка, муниципальная целевая программа, доступная среда жизнедеятельности.

Как известно, существуют три основных уровня социальной политики, различающиеся по целям, функциям, субъектам и механизмам реализации. На федеральном уровне разрабатывается нормативно-правовая база, принимаются основные законы, и формируется система взаимоотношений между субъектами разного уровня. На этом же уровне утверждается бюджет, который направлен на осуществление централизованного финансирования направлений социального развития, кроме того, определяются перечни категорий населения, которым обеспечивают социальную защиту и несут ответственность за это федеральные органы власти. На уровне региональной социальной политики решаются задачи по обеспечению комплексного, сбалансированного развития территорий. В целом те или иные положения федеральных решений конкретизируются и дополняются специфическим содержанием, а также вырабатываются механизмы привязки этих решений к региональным проблемам. Местный уровень позволяет в значительно большей мере конкретизировать методы, способы и механизмы достижения целей, которые определены в рамках федеральной и региональной социальной политики1.

В числе задач муниципальной социальной политики следует выделить организацию социальной защиты населения. Значимость данной деятельности органов местного самоуправления определяется, во-первых, тем, что к проблеме бедности населения ближе всего находятся именно муниципальные органы власти. Во-вторых, знание местной практики позволяет более точно учесть реальные возможности муниципалитетов по реализации социальной поддержки населения.

Рассматривая социальную помощь как деятельность, направленную на оказание поддержки лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, следует отметить, что на уровне муниципалитета эта деятельность осуществляется в форме оказания социальных услуг на базе муниципальных учреждений социальной поддержки, социального обслуживания, организации опеки и попечительства над несовершеннолетними и др.

Со вступлением в силу федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. вопросы социальной поддержки населения были исключены из перечня вопросов местного значения и отнесены к компетенции субъектов РФ2. Перечень социальных услуг, предоставляемых в сфере социальной защиты населения на муниципальном уровне, значительно сократился.

Вместе с тем сегодня органы местного самоуправления играют значительную роль практически во всех вопросах социальной защиты. Например, они несут основную ответственность за предоставление льгот, предусмотренных федеральным

законодательством, жилищных субсидий и местных пособий, а также реализуют адресный подход к организации социальной помощи. Именно на муниципальном уровне конкретно выявляются адресаты помощи - малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане. Определяются условия ее предоставления - наступление трудной жизненной ситуации, критерии предоставления - доход ниже величины прожиточного минимума и виды помощи - денежная, натуральная, помощь в виде услуг.

Закон оставляет право органов местного самоуправления осуществлять некоторые полномочия, не отнесенные к вопросам, решаемым на муниципальном уровне. На основе региональных норм и нормативов органы местного самоуправления могут разрабатывать местные социальные стандарты, нормы и нормативы, учитывающие специфику муниципального образования.

Законом также предусмотрен механизм передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Передача указанных полномочий осуществляется посредством принятия закона субъектом РФ, в котором перечисляются переданные полномочия, вопросы финансирования переданных полномочий, контроля за их исполнением. Как правило, передаются следующие полномочия: по организации опеки и попечительства над несовершеннолетними, социальной поддержке многодетных, приемных семей, опекунов и попечителей несовершеннолетних, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Поэтому муниципальные образования имеют возможности вести работу по организации системы социальной защиты населения своих территорий.

Несмотря на то, что полномочия по организации предоставления услуг социального обслуживания законом отнесены к компетенции субъектов РФ, в муниципальных образованиях некоторых субъектов РФ организуется работа комплексных центров социального обслуживания населения (например, в Астраханской, Ленинградской, Мурманской, Новосибирской, Тюменской областях), предоставляющих социальные услуги лицам пожилого возраста и инвалидам, лицам с ограниченными возможностями здоровья, детям и семьям с детьми, лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Органы местного самоуправления могут предоставлять отдельным категориям граждан льготы на обслуживание и получение услуг в муниципальных учреждениях социальной сферы социально-бытовой направленности (в муниципальных учреждениях здравоохранения, образования, культуры, муниципальных аптеках и др.). Например, целью деятельности Мурманского комплексного центра социального обслуживания населения (кратко -Мурманский КЦСОН) является предоставление гражданам, признанным нуждающимися в социальном обслуживании, социальных услуг, направленных на улучшение условий их жизнедеятельности. Для достижения цели указанное учреждение осуществляет в установленном законодательством РФ порядке следующие виды основной деятельности: социальное обслуживание на дому; социальное обслуживание в полустационарной форме. В соответствии с данными видами основной Мурманский КЦСОН оказывает следующие услуги в полустационарной форме и в форме социального обслуживания на дому: социально-бытовые услуги; социально-психологические услуги; социально-медицинские услуги; социально-педагогические услуги; социально-трудовые услуги; социально-правовые услуги; услуги в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных услуг, имеющих ограничения жизнедеятельности, в том числе детей-инвалидов; срочные социальные услуги3.

В этой связи, в создавшихся условиях имеется потребность в обобщении опыта деятельности муниципальных образований по социальной поддержке населения своих территорий.

Все вышесказанное в полной мере относится к муниципальному образованию городской округ г. Мурманск.

Город Мурманск является административным центром Мурманской области, а также одним из центров Баренцева Евро-Арктического региона. Отметим также, что площадь территории муниципального образования г. Мурманск - 155 кв. км, что составляет 0,1%

территории Мурманской области. В состав города входят три административных округа -Ленинский, Октябрьский и Первомайский. Население города составляет 298 096 чел.

Органы местного самоуправления г. Мурманска, несмотря на изменения в законодательстве РФ, понимают значимость вопросов социальной защиты населения, и реализуют право предоставлять дополнительные меры социальной поддержки для отдельных категорий жителей города за счёт средств бюджета муниципального образования.

Одним из механизмов реализации муниципальной социальной политики, используемым администрацией г. Мурманска, является разработка и реализация муниципальных целевых программ. Муниципальная целевая программа представляет собой комплекс мероприятий, согласованных по целям, срокам, материально-техническому обеспечению, исполнителям. Как правило, реализация программ направлена на достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования. Порядок разработки и принятия муниципальных целевых программ утверждается органами местного самоуправления.

Главной муниципальной программой (МП) в сфере социальной защиты населения города Мурманска является муниципальная программа «Социальная поддержка» на 20142019 гг.

МП «Социальная поддержка» на 2014-2019 гг. разработана с целью снижения основных социально-экономических проблем населения и обеспечения максимально эффективной защиты социально уязвимых категорий населения.

К основным задачам муниципальной программы относится следующее4:

Обеспечение развития семейных форм устройства и оказание мер социальной поддержки детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа;

Обеспечение доступности и качества дополнительных мер социальной поддержки;

Обеспечение реализации мероприятий в сфере предоставления населению города Мурманска дополнительных мер социальной поддержки и оказания социальной помощи;

Повышение эффективности реализации прав на меры социальной поддержки отдельных категорий граждан в связи с упразднением поселка городского типа Росляково;

Формирование условий для беспрепятственного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения к объектам социальной и транспортной инфраструктуры г. Мурманска.

На реализацию мероприятий в 2016 г. в бюджете муниципального образования г. Мурманск были предусмотрены средства в размере 470 051,6 тыс. руб. Они включают средства бюджетов муниципального образования, а также областного и федерального бюджетов. Как показал анализ, в 2016 г. на осуществление программных мероприятий освоены средства в размере 463 918,9 тыс. рублей или 98,7% от общего объёма запланированных средств5.

Кроме того, в составе муниципальной целевой программы реализуется и ряд подпрограмм:

Подпрограмма «Оказание мер социальной поддержки детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа» на 2014-2019 гг.;

Подпрограмма «Дополнительные меры социальной поддержки отдельных категорий граждан» на 2014-2019 гг.;

Подпрограмма «Создание доступной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения на территории г. Мурманска» на 2017-2019 гг.

Так, к примеру, целями подпрограммы «Оказание мер социальной поддержки детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа» на 2014-2019 гг. являются:

Обеспечение развития семейных форм устройства;

Оказание мер социальной поддержки детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа.

На реализацию мероприятий подпрограммы в 2016 г. в бюджете муниципального образования г. Мурманск были предусмотрены средства в размере 393 101,3 тыс. руб. Фактически освоено 390 527,5 тыс. руб. или 99,3% от общего объёма запланированных средств.

Проведенный анализ выполнения мероприятий подпрограммы показал, что к концу 2016 г. общая численность детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, составляла 1 394 человека. Это меньше, чем год назад на 3,5% и указывает на положительную тенденцию работы по поддержке детей и семей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Кроме того, полученные результаты свидетельствуют о совершенствовании работы по семейному устройству детей, оставшихся без попечения родителей. Да и в целом целенаправленная работа с семьями, находящимися на ранней стадии кризиса, позволяет сохранить детям кровную семью, сократить количество родителей, ограниченных в родительских правах или лишенных родительских прав.

Отметим, что предоставление мер социальной поддержки детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в соответствии с федеральным законодательством относится к обязательствам субъектов РФ. Поэтому муниципальным образованиям (городским округам) средства предоставляются в виде субвенций из регионального фонда компенсаций. Такой подход позволяет в полном объеме предоставлять меры социальной поддержки детям вышеуказанной категории за время пребывания в семье опекуна (попечителя), приемного родителя.

По итогам 2016 г. количество приемных родителей, которым предоставлялись выплаты, составило 165 человек (112,2% от плана). Как видим, выплата лицам, осуществляющим социальный и постинтернатный патронат, выполнялась в полном объеме. Кроме того, предоставлялась ежемесячная жилищно-коммунальная выплата, она предоставлена 561 ребенку-сироте и ребенку, оставшемуся без попечения родителей (96,7% от плана). Было приобретено 111 квартир общей площадью 3 380,7 кв.м детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей. Это мероприятие исполнено в 2016 г. на 122%. В 2016 г. было отремонтировано 13 квартир (100% от запланированного количества), закрепленных за детьми-сиротами и детьми, оставшимся без попечения родителей. Анализ показал, что реализация мероприятий подпрограммы в 2016 г. осуществлялась согласно утвержденному плану работ.

Следующая подпрограмма «Дополнительные меры социальной поддержки отдельных категорий граждан» на 2014-2019 гг. разработана для обеспечения доступности и качества дополнительных мер социальной поддержки.

Эта подпрограмма содержит дополнительные меры социальной поддержки граждан, которые направлены на преодоление трудной жизненной ситуации. В данном случае органы самоуправления г. Мурманска реализуют адресный подход к организации социальной помощи.

В дополнительных мерах социальной поддержки нуждаются трудоспособные граждане, семьи, имеющие детей, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в Мурманской области. К ним относятся многодетные семьи; неработающие пенсионеры; инвалиды; семьи, имеющие детей-инвалидов; неполные семьи; ветераны Великой Отечественной войны.

Сегодня количество обращений за материальной помощью данных категорий граждан достаточно велико. На практике, чаще всего люди обращаются по вопросам оплаты дорогостоящих лекарственных препаратов, медицинских услуг, приобретения предметов первой необходимости.

На реализацию данных мероприятий в 2016 г. в бюджете муниципального образования г. Мурманск были предусмотрены средства в размере 39 405,6 тыс. руб.

Фактически освоено 39 066,7 тыс. руб. или 99,1% от общего объёма запланированных средств.

В 2016 г. осуществлялась реализация следующих мероприятий6:

Финансирование общественных работ - трудоустроено 150 человек (100% от плана);

Оказание материальной помощи лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации (на приобретение лекарств, предметов первой необходимости, получение медицинских услуг, на оформление документов, удостоверяющих личность, приобретение проездных документов) - охвачено 2 697 человек (99,9 % от плана);

Оказание материальной помощи инвалидам - охвачено 179 человек (89,5% от плана);

Предоставление единовременной материальной помощи участникам и инвалидам Великой Отечественной войны в связи с празднованием Дня Победы, охвачено 236 человек (100% от плана);

Организация мероприятий по ремонту квартир ветеранов Великой Отечественной войны - отремонтировано 6 квартир (40% от общего числа стоящих в очереди на проведение ремонтных работ);

Реализация положения о звании «Почетный гражданин города-героя Мурманска».

В целом, реализация мероприятий подпрограммы «Дополнительные меры социальной поддержки отдельных категорий граждан» на 2014-2019 гг. осуществлялась в 2016 г. своевременно, согласно утвержденному плану работ.

Следует особо отметить роль подпрограммы «Создание доступной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения на территории города Мурманска» на 2017-2019 гг.

Проблема формирования доступной среды жизнедеятельности для инвалидов и других маломобильных групп населения в настоящее время достаточно актуальная. Объясняется это наличием в социальной структуре общества значительного количества лиц, имеющих признаки ограничения жизнедеятельности. В г. Мурманске их число насчитывает более 12,4 тыс., что составляет около 4% от всего городского населения. Кроме того, говоря о проблеме доступности объектов городской инфраструктуры, не стоит забывать о других, так называемых маломобильных, группах населения: пожилых людях, маленьких детях, матерях с колясками и т. д.

В этой связи, администрацией города сформирована рабочая группа по содействию в создании условий для формирования безбарьерной среды жизнедеятельности, доступной для инвалидов и иных маломобильных групп на территории муниципального образования город Мурманск. Рабочая группа координирует деятельность в рамках данной подпрограммы.

В таблице 1 представлены основные мероприятия данной подпрограммы7.

Таблица 1 - Мероприятия подпрограммы «Создание доступной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения на территории города Мурманска»_

Оснащение техническими средствами реабилитации, адаптация конструкции зданий, внутренних помещений Меры по улучшению доступности к объектам транспортной инфраструктуры Предоставление специализированных услуг Прочее

Оборудование зданий (сооружений) внешними и внутренними пандусами - обустройство парковочных мест для инвалидов - предоставление услуг (медицинских, бытовых) на дому - оказание материальной помощи инвалидам

Монтаж специализированных поручней (перил) - ввод в эксплуатацию специализированных транспортных средств - предоставление адаптированных услуг учреждениями культуры - содействие в социально- трудовой реабилитации молодых инвалидов

Установка подъемных устройств (лифтов), устройств вызова персонала - оснащение светофорных объектов звуковой системой «Триоль» - разработка и реализация социальных акций в целях дополнительной поддержки отдельных категорий граждан - проведение культурно-досуговых и спортивных мероприятий

Ремонт лестниц, оснащение объектов специализированным покрытием - контроль соответствия нуждам маломобильных групп при проектировке строительства и ремонта зданий

Реализация вышеназванных мероприятий позволит к 2020 г. увеличить количество объектов, на которых созданы условия для безбарьерного доступа инвалидов и маломобильных групп населения.

Формирование доступной среды жизнедеятельности в городе Мурманске является важнейшим условием и средством обеспечения инвалидов равными с другими гражданами возможностями участия в общественной жизни. К тому же реализация мероприятий подпрограммы позволит создать людям с ограниченными возможностями необходимые условия для равноправного участия в жизни общества.

Подводя итог, отметим, что реализация мероприятий МП «Социальная поддержка» на 2014-2019 гг. в 2016 г. характеризуется высоким уровнем эффективности и оценена высшим баллом - 5.

Такую же высокую оценку получили и две подпрограммы: «Оказание мер социальной поддержки детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа» и «Дополнительные меры социальной поддержки отдельных категорий граждан».

Ниже в таблице 2 представлены результаты оценки эффективности реализации муниципальной программы «Социальная поддержка» на 2014-2019 гг. по итогам 2016 г.

В таблице обозначение «ДИП» означает оценку достижения плановых значений показателей (индикаторов) муниципальной программы, подпрограммы, а обозначение «ПФ» - оценка полноты финансирования муниципальной программы, подпрограммы8.

Таблица 2 - Результаты оценки эффективности реализации муниципальной программы по итогам 2016 г._

Наименование программы ДИП ПФ Пояснения

Высокий уровень эффективности Оценка - 5 баллов

МП «Социальная поддержка» на 2014-2019 гг. 1,01 0,90 Программа характеризуется полным достижением запланированных индикаторов при не освоении части финансовых средств

Подпрограмма «Оказание мер социальной поддержки детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа» на 20142019 гг. 1,03 0,99 Оценка - 5 баллов Программа характеризуется практически полным освоением запланированных финансовых ресурсов при незначительном перевыполнении ряда индикаторов

Подпрограмма «Дополнительные меры социальной поддержки отдельных категорий граждан» на 2014-2019 гг. 0,99 1,00 Оценка - 5 баллов Программа характеризуется практически полным освоением запланированных финансовых ресурсов, что позволило выполнить все запланированные индикаторы

Итак, анализ хода реализации муниципальной программы и подпрограмм показал, что все мероприятия в основном выполнены на 100%. Не выполнены полностью лишь следующие мероприятия:

Оказание материальной помощи 179 инвалидам (89,5% от плана; общее количество инвалидов, получивших материальную помощь, определялось на основании ходатайств общественных организаций).

Кроме того, по итогам 2016 г. дополнительные меры социальной поддержки оказаны 5 775 гражданам.

Вместе с тем, несмотря на то, что реализация мероприятий по социальной поддержке населения г. Мурманска позволяет обеспечивать защиту социально уязвимых категорий населения, вопросы дальнейшего совершенствования деятельности администрации г. Мурманска в этой сфере остаются актуальными.

В связи с этим органы местного самоуправления г. Мурманска рассматривают как приоритетные следующие направления работы в сфере социальной защиты населения:

1. Создание безбарьерной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения на территории г. Мурманска.

Продолжается реализация мероприятий по приспособлению жилых помещений инвалидов и общего имущества в домах, в которых проживают инвалиды, с учетом потребностей инвалидов. Обеспечиваются также условия доступности жилых помещений для инвалидов.

2. Повышение доступности и качества муниципальных услуг в социальной сфере на основе поэтапного увеличения доступа социально ориентированных некоммерческих организаций (СО НКО) к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг населению.

Следует отметить, что еще в декабре 2014 г. в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2014-2019 гг. ставилась задача расширения привлечения негосударственных организаций. Решение этой задачи направлено на снятие препятствий доступа негосударственных организаций к оказанию муниципальных услуг, а также на повышение доступности и качества оказания муниципальных услуг. В дальнейшем, в 2016 г. в РФ принят ряд комплексных документов, расширяющих доступ социально ориентированных некоммерческих организаций к оказанию населению услуг в социальной сфере, предоставляемых за бюджетный счет.

В Мурманской области зарегистрировано в настоящее время 1040 некоммерческих организаций, из них - 119 НКО (около 18%) осуществляют деятельность в сфере социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан. Основное число

некоммерческих организаций расположено в г. Мурманске, где сосредоточено более 62% от общей численности НКО. Сейчас при администрации г. Мурманска создана рабочая группа по развитию немуниципального сектора услуг в социальной сфере. Она несет ответственность за разработку, реализацию и мониторинг исполнения плана мероприятий («дорожной карты») по поддержке доступа СОНКО к предоставлению услуг в социальной сфере. Так, например, в 2016 г. финансовую поддержку на конкурсной основе получила Мурманская городская общественная организация ветеранов войны и военной службы (проект «Ветераны всегда в строю» - 115 тыс. руб.).

3. Подготовка и реализация проектов муниципально-частного партнерства (МЧП).

При этом учитывается, что проекты партнерства в сфере социальной поддержки и защиты граждан преимущественно носят локальный характер, реализуются на местном территориальном уровне, а их инициаторами выступает, как правило, муниципальная администрация. Поэтому особое значение имеет формирование нормативно-правовой базы, что способствует снижению рисков и разрешению спорных вопросов, возникающих в процессе реализации проектов. С этой целью в администрации г. Мурманска подготовлены нормативные правовые акты, проекты нормативных правовых актов, устанавливающие порядок реализации проектов. Утверждены Правила взаимодействия публичного партнера, уполномоченного органа, структурных подразделений администрации г. Мурманска при разработке предложения о реализации проекта муниципально-частного партнерства.

Таким образом, органы местного самоуправления г. Мурманска обеспечивают условия для максимально эффективной защиты социально уязвимых категорий населения с учетом изменений в законодательстве РФ. Дальнейшая реализация приоритетных направлений будет способствовать совершенствованию системы социальной защиты населения города, а значит и формированию сильного и социально-эффективного местного самоуправления, сохранению в муниципальном образовании городской округ г. Мурманск социальной стабильности.

Примечания

1 Волгин А.Н., Егоров В.К. Социальная политика в муниципальных образованиях. - М.: Альфа-Пресс, 2012. С.25 568 с.

2 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 (ред. от 29.07.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.08.2017) // Опубликовано на сайте «СПС Консультант+» URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/

3 Официальный сайт Мурманского комплексного центра социального обслуживания населения. URL: http://kcson-murmansk.ru/

4 Об утверждении Муниципальной программы города Мурманска ««Социальная поддержка» на 2014-2019 годы: Постановление администрации города Мурманска от 12.11.2013 № 3232 (в ред. Постановления от 20.12.2016 № 3845) // Администрация города Мурманска. URL: https://citymurmansk. ru/strukturnye_podr/?itemid=3 0#descr.

5 Об утверждении отчета о реализации муниципальных программ города Мурманска в 2016 году: Постановление администрации города Мурманска от 31.03.2017 № 877 // Администрация города Мурманска. -Электрон.текст. дан. -URL: http://ritymurmansk.ru/strukturnye_podr/?itemid=30#descr.

6 Об утверждении отчета о реализации муниципальных программ города Мурманска в 2016 году: Постановление администрации города Мурманска от 31.03.2017 № 877 // Администрация города Мурманска. -URL: http://citymurmansk.ru/strukturnye_podr/?itemid=30#descr.

7 Об утверждении Муниципальной программы города Мурманска ««Социальная поддержка» на 2014 - 2019 годы: Постановление администрации города Мурманска от 12.11.2013 № 3232 (в ред. Постановления от 20.12.2016 № 3845) // Администрация города Мурманска. - URL: https://citymurmansk.ru/strukturnye_podr/?itemid=30#descr.

8 Об утверждении отчета о реализации муниципальных программ города Мурманска в 2016 году: Постановление администрации города Мурманска от 31.03.2017 № 877 // Администрация города Мурманска. -URL: http://citymurmansk.ru/strukturnye_podr/?itemid=30#descr.

SOME FEATURES OF THE SOCIAL ASSISTANCE AT MUNICIPAL LEVEL

N.L. Tropnikova, PhD. econ. Sciences O. I. Chirkova, PhD. ped. Sciences, associate professor South-Ural Institute of Management and Economics, E-mail: [email protected]

The article analyzes the relevance of the provision of social support to the population at the municipal level, taking into account changes in the legislation of the Russian Federation. The experience of local authorities of the city of Murmansk in the study area.

Keywords: local government, social support, municipal target programme, accessible environment of life activity.

Социальная помощь населению как средство ее реализации базируется на конституционно-правовых установлениях и гарантиях, провозглашенных в Конституции Российской Федерации и конкретизированных в законах Российской Федерации и других нормативно-правовых актах.

Конституция Российской Федерации наделена высшей юридической силой, поэтому является основой текущего законодательства, в котором закреплены основы государственного и общественного устройства, важнейшие нормы, регулирующие общественные отношения.

Особую значимость для организации и осуществления социальной работы имеет статья 7 Конституции, согласно которой Российская Федерация провозглашается социальным государством.

Социальным принято называть государство, главной задачей которого является достижение такого общественного прогресса, который основывается на закрепленных правом принципах социального равенства, всеобщей солидарности и взаимной ответственности.

Социальное государство призвано помогать слабым, стремиться влиять на распределение экономических благ в духе принципа справедливости для обеспечения каждому гражданину достойного существования, стремиться к максимально возможному в условиях демократической страны равномерному содействию благу всех граждан и распределению жизненных тягот .

Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации в октябре 1997 года. Данный Закон сам по себе не вводит каких-либо новых социальных прав.

Однако в нем закрепляется имеющий исключительно важное значение принцип взаимосвязи между размером минимальной заработной платой и величиной прожиточного минимума. Последняя является той основой, исходя из которой устанавливается не только минимальная заработная плата, но и все социальные выплаты .

Федеральный закон «О государственной социальной помощи» был принят Государственной Думой 25 июня 1999 года, одобрен Советом Федерации 2 июля 1999 года и подписан Президентом Российской Федерации 17 июля 1999 года. Целями принятия этого Закона являются оказание адресной социальной помощи, повышение доходов населения; обеспечение доступности и общественно приемлемого качества социальных услуг; снижение уровня социального неравенства .

Он устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам.

В статье 1 Федерального закона «О государственной социальной помощи» впервые дано правовое определение понятию «государственная социальная помощь» .

· малоимущие одиноко проживающие граждане;
· малоимущие семьи.

В статье 2 Федерального закона «О государственной социальной помощи» определено место закона в системе законодательства о государственной социальной помощи: он регулирует правоотношения, связанные с предоставлением населению социальной помощи, наряду с Федеральным законом «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими федеральными и региональными нормативными правовыми актами.

Статья 5 Федерального закона «О государственной социальной помощи» определяет финансовые источники оказания государственной социальной помощи. Она оказывается за счет средств всех уровней бюджетной системы РФ (федерального, регионального и местного). Дефицит средств местных бюджетов при оказании социальной помощи покрывается за счет средств вышестоящей бюджетной системы .

Порядок финансирования расходов на реализацию Федерального закона «О государственной социальной помощи», а также проблемы финансирования программ адресной социальной помощи малоимущим гражданам - один из наиболее частых и болезненных вопросов, который задают органы власти на местах.

Согласно статье 6 Федерального закона «О государственной социальной помощи», государственная социальная помощь может быть предоставлена в разовом порядке (единовременно) или на длительный срок (не менее трех месяцев). Вопросы определения длительности оказания социальной помощи малоимущей семье (одинокому гражданину) вправе решить местные органы власти, исходя из конкретных объективных обстоятельств, послуживших причиной нуждаемости. Причинами нуждаемости может служить множество факторов, которые нельзя заранее установить законом, поэтому именно на местах органы социальной защиты должны определить объективность обращения малоимущих граждан за государственной социальной помощью и степень их нуждаемости .

Другой существенной новацией является то, что Закон предусматривает возможность проведения органами социальной защиты дополнительной проверки (комиссионного обследования), направленной на подтверждение сведений, которые представлены в заявлении о предоставлении государственной социальной помощи. Здесь же регламентируются порядок и сроки принятия решения по таким заявлениям.

Закон весьма подробно указывает причины отказа в государственной социальной помощи, а также основания для прекращения таковой.

При этом Закон устанавливает обязанности не только государственных органов, оказывающих социальную помощь от имени государства, но и обязанности получателей социальной помощи.

Таким образом, Федеральный закон «О государственной социальной помощи» устанавливает сочетание двух критериев определения нуждающихся в социальной помощи со стороны государства:

· среднедушевой доход семьи (одиноко проживающего гражданина) должен быть ниже прожиточного минимума;
· причины, по которым семья (одиноко проживающий гражданин) имеет дефицит дохода относительно прожиточного минимума, не должны зависеть от этой семьи (одиноко проживающего гражданина), т.е. являются объективными.

Федеральный закон «О государственной социальной помощи» предусматривает возможность обращения не только в собес по месту жительства, но и по месту пребывания. Сделано такое допущение с учетом того, что обстоятельства нуждаемости могут застать семью вне места проживания: причиной обращения за помощью могут быть вынужденная миграция из «горячих точек», стихийные бедствия, техногенные катастрофы, заставившие граждан покинуть места постоянного проживания .

В подаваемом от себя лично или от имени семьи заявлении указываются сведения о составе семьи, доходах и об имуществе, принадлежащем заявителю и членам его семьи, если заявление подается от имени семьи. Делается это для того, чтобы органы социальной защиты на местах могли определить степень нуждаемости заявителя (семьи заявителя) в государственной социальной помощи. Как указано в ст.7 Федерального закона «О государственной социальной помощи», право на получение помощи имеют семьи (одиноко проживающие граждане), имеющие среднедушевой доход ниже прожиточного минимума. Специалисты органа социальной защиты населения, в который обратился заявитель, должны доходы всех членов семьи (включая доходы от имущества) разделить на число членов семьи, чтобы определить среднедушевой доход .

Необходимо отметить, что Закон «О государственной социальной помощи» направлен на строго адресное расходование бюджетных средств, поэтому устанавливает достаточно жесткие требования к достоверности и обоснованности сведений, на основании которых выносится решение о назначении государственной социальной помощи. Более того, органы социальной защиты населения вправе не только потребовать от заявителя документальное подтверждение всех сведений о доходах, но и самостоятельно провести дополнительную проверку (комиссионное обследование) имущественного положения заявителя (его семьи). Делается это для того, чтобы пресечь возможные злоупотребления со стороны недобросовестных граждан и максимально исключить вероятность незаконного получения бюджетных средств.

Одновременно в части 2 статье 12 Федерального закона «О государственной социальной помощи» уточняется, что оказание государственной социальной помощи осуществляется органами местного самоуправления в пределах передаваемых им органами государственной власти в этих целях полномочий вместе с материальными и финансовыми ресурсами для их осуществления.

Другими словами, Федеральный закон «О государственной социальной помощи» не является единственным правовым актом, регулирующим процесс предоставления государственной социальной помощи.

Так, предоставление жилищных субсидий регулирует Жилищный кодекс РФ, обеспечивающий социальные гарантии в области жилищных прав граждан, а предоставление ежемесячного пособия на ребенка - Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», обеспечивающий «гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства».

В статье 159 ЖК РФ определено, субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг предоставляются гражданам в случае, если их расходы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, рассчитанные исходя из размера регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, и размера регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, превышают величину, соответствующую максимально допустимой доле расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи .

Размеры региональных стандартов нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи устанавливаются субъектом Российской Федерации.

Для семей со среднедушевым доходом ниже установленного прожиточного минимума максимально допустимая доля расходов уменьшается в соответствии с поправочным коэффициентом, равным отношению среднедушевого дохода семьи к прожиточному минимуму.

В программных документах Правительства РФ определено, что потребности регионов в финансировании адресной социальной помощи должны учитываться в формуле межбюджетного выравнивания при определении величины федеральных трансфертов на основе показателей доли бедных семей и глубины бедности .

Федеральные органы исполнительной власти вплотную занимаются законодательной и организационной проработкой этого вопроса. В первую очередь, на концептуальном уровне, должны быть решены такие задачи, как: систематизация и оптимизация различных выплат, пособий, компенсаций и льгот, по существу составляющих адресную социальную помощь; возможность установления единого социального пособия по нуждаемости; разграничение полномочий между органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ в вопросах предоставления социальной помощи.

Предусмотрено также использование величины прожиточного минимума, установленного в целом по РФ, если отсутствуют региональные величины этого показателя. Такое дополнение не случайно.

С 2000 г. прожиточный минимум устанавливается в соответствии с Федеральным законом «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», т.е. по новым правилам и по новой методике. Так, в субъектах РФ потребительская корзина, от стоимости которой зависит величина прожиточного минимума, устанавливается регионами с учетом природно-климатических условий, национальных традиций и местных особенностей потребления основными социально-демографическими группами населения при наличии заключения экспертизы, проводимой в порядке, определяемом Правительством РФ .

Государственная социальная помощь назначается на основании письменного заявления представителя малоимущей семьи (или личного заявления малоимущего одиноко проживающего гражданина) решением органа социальной защиты населения по месту жительства семьи заявителя (или самого заявителя, если помощь оказывается одиноко проживающему гражданину). Установление заявительного принципа и определение критериев предоставления социальной помощи нуждающимся являются важным принципиальным положением Закона.

Такая уточняющая поправка сделана с учетом того, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти что, в свою очередь, определяет специфику финансовых обязательств местных органов власти по оказанию государственной социальной помощи. Правовые основы социальной работы в Приморском крае слагаются из нормативно-правовых актов Российской Федерации и Приморского края.

Социальная защита населения на региональном уровне нашла свое отражение в следующих нормативно правовых документах:

· «О социальном обслуживании населения в Приморском крае» от 29 декабря 2004 года № 199 - КЗ ;
· «О защите прав граждан в жилищно-коммунальной сфере» от 11 июня 2002 № 241 - КЗ (в ред. № 384 - КЗ от 26.06.2006 г.) ;
· «О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края» от 29 декабря 2004 года № 206 - КЗ (в ред. №94-КЗ от 28.06.2007 г.) ;
· «О государственной социальной помощи в Приморском крае» от 6 июня 2005 года № 255 - КЗ ;
· «О защите прав ребенка в Приморском крае» от 29 декабря 2004 года № 217 - КЗ ;
· «Об обеспечении жилыми помещениями ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, на территории Приморского края» от 26 июня 2006 года № 389 - КЗ;
· «О совершенствовании системы социальной защиты населения Приморского края» от 8 апреля 2005 года № 80 - пг;
· «О перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых населению учреждениями (отделениями) социального обслуживания на территории Приморского края» от 14 февраля 2005 года № 39 - пг;

На рисунке 6 представлен перечень нормативно-правовых актов, предоставляющих социальную помощь населению в РФ.

Рисунок 6 - Перечень нормативно-правовых актов, предоставляющих социальную помощь населению в РФ

· «Об утверждении Порядка назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, в Приморском крае» от 24 августа 2005 года № 147 - пг (в ред. №111-пг от 09.08.2006 г.) .

Органы местного самоуправления обладают более значительным опытом в предоставлении адресной помощи, чем это можно предположить, исходя из анализа системы социальной защиты на общенациональном уровне. Администрации обследованных территорий продемонстрировали гораздо большую заинтересованность в повышении адресной помощи, чем органы государственной власти на федеральном уровне. Еще до перевода детских пособий в адресную форму все они использовали оценку нуждаемости для предоставления денежной помощи.

С другой стороны, многие работники органов социальной защиты были склонны определять право на участие в программе помощи на основе принадлежности клиента к традиционной социально уязвимой категории.

адресный социальный помощь население

2. Аналитическая часть

Проблемы социальной защиты и социальной поддержки отдельных групп населения

Социальная защита представляет собой систему законодательных, экономических, социальных и иных гарантий, обеспечивающую всем трудоспособным граж

данам равные права и условия для труда, а нетрудоспособным (социально уязвимым) слоям - преимущества в пользовании общественными фондами потребления, прямую материальную и социально-психологическую поддержку во всех формах.

Социальная поддержка - это временные или постоянные меры адресной поддержки отдельных категорий граждан в кризисной ситуации.

Социальная защита и социальная поддержка граждан являются прерогативой государства. Федеральный закон 2003 г. относит к компетенции муниципальных районов и городских округов в данной сфере только опеку и попечительство и к компетенции поселений - оказание содействия в установлении в соответствии с федеральными законами опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения. Однако основную часть забот по социальной поддержке граждан традиционно осуществляют органы местного самоуправления в качестве государственных полномочий. Как наиболее близкие к населению, органы местного самоуправления лучше знают конкретные условия жизни отдельных граждан и могут выполнять функции социальной поддержки более эффективно. В связи с недостаточностью государственного финансирования местные бюджеты несут существенную долю затрат по социальной поддержке населения.

Основные формы социальной поддержки отдельных групп населения показаны на рис. 5.5.1.

Формы социальной поддержки

Денежные пособия Помощь Льготы Субсидии Компенсации в натуральной (скидки) (целевые средства (возмещение форме (продукты, при оплате для оплаты некоторых одежда) ряда услуг услуг) расходов) Рис. 5.5.1. Основные формы социальной поддержки отдельных групп населения

Муниципальная политика в области социальной защиты и социальной поддержки населения представляет собой реализацию собственных и переданных (федеральных и региональных) государственных полномочий по организации комплекса мероприятий, направленных на предохранение отдельных уязвимых групп населения и граждан от попадания в зону крайнего социального неблагополучия. Формирование и реализация местной политики в области социальной поддержки населения осуществляются в рамках адресной помощи конкретным группам и слоям населения, отдельным гражданам.

Критерии и механизмы оказания социальной поддержки на муниципальном уровне

К основным критериям для оказания социальной поддержки отдельным категориям граждан на муниципальном уровне относятся следующие.

1. Низкий уровень материальной обеспеченности. Если размер душевого дохода человека (семьи) ниже определенного законодательно установленного нормативного значения, этот человек (семья) нуждается в социальной поддержке. Нормативное значение душевого дохода определяется ценой потре

бительского набора, характеризующего прожиточный минимум в расчете на одного члена семьи (или одиноко проживающего гражданина) для данного периода развития общества. Состав, структура и стоимость этого набора меняются в соответствии с изменениями общепринятых жизненных стандартов.

2. Нетрудоспособность, следствием которой является невозможность самообслуживания.

3. Утрата жилища и имущества.

Нетрудоспособные о. CD I О с; оз о CQ I I CD Малоимущие Попавшие в экстремальные ситуации

Граждане, находящиеся на попечении государства (в домах престарелых, инвалидов и т.д.)

^ CD CD Q_ LD CD

Пострадавшие при чрезвычайных ситуациях (пожары, наводнения, землетрясения, радиационное воздействие и др.)

Для каждой из перечисленных категорий государством разрабатываются специфические программы социальной защиты, а на местном уровне - программы социальной поддержки.

Социальная защита и социальная поддержка населения эффективна на основе применения программного подхода. Можно выделить два вида программ: объектные (рассчитанные на определенную социальную группу населения) и проблемные (рассчитанные на решение какой-то социальной проблемы, например ликвидацию последствий аварии на Чернобыльской АЭС).

Для реализации муниципальной политики в сфере социальной поддержки населения в муниципальных образованиях создаются различные учреждения социального обслуживания, а в структуре местных администраций - органы (отделы, комитеты, департаменты) социальной защиты. Структура этих органов и учреждений зависит от финансовых возможностей муниципального образования, сложившейся системы управления, наличия необходимых специалистов. Она представлена рис. 5.5.3.

Рис. 5.5.3. Субъекты социальной поддержки населения в муниципальном образовании. Примечание: муниципальные службы пенсионного обеспечения в настоящее время переданы в ведение Пенсионного фонда РФ

Основную организационную, практическую и координационную деятельность по оказанию различных видов социальных услуг осуществляют муниципальные центры социального обслуживания. Они призваны выявлять граждан, нуждающихся в социальном обслуживании, определять необходимые для них виды социальных услуг, обеспечивать их предоставление. При муниципальных центрах могут создаваться цехи, производственные мастерские, подсобные хозяйства, магазины, торгующие по льготным ценам, и т. д.

Ниже рассмотрены основные направления деятельности муниципальных органов управления и учреждений социальной защиты населения.

Муниципальная поддержка граждан пожилого возраста и инвалидов

Федеральный перечень социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам, включает:

Услуги, предоставляемые гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в стационарных учреждениях социального обслуживания (материально-бытовые услуги, услуги по организации питания, быта, досуга, социально-медицинские и санитарно-гигиенические услуги, услуги, связанные с социально-трудовой реабилитацией, правовые услуги и т. п.);

Услуги, предоставляемые на дому гражданам пожилого возраста и инвалидам, нуждающимся в посторонней помощи вследствие частичной утраты способности к самообслуживанию (услуги по организации питания, быта

Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой

и досуга, социально-медицинские и санитарно-гигиенические услуги, содействие в трудоустройстве и т. п.).

Социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов осуществляется по решению органов социальной защиты населения в подведомственных им учреждениях либо по договорам, заключаемым органами социальной защиты с учреждениями социального обслуживания иных форм собственности. При этом социальное обслуживание осуществляется при условии добровольного согласия граждан пожилого возраста и инвалидов на получение социальных услуг, за исключением случаев, предусмотренных законом.

В соответствии с Федеральными законами «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» органы местного самоуправления:

Определяют условия капитального ремонта жилых помещений, принадлежащих инвалидам Великой Отечественной войны, за счет средств местных бюджетов;

Определяют условия первоочередного получения местных строительных материалов инвалидами Великой Отечественной войны для жилищного строительства;

Бесплатно предоставляют жилые помещения в муниципальном жилищном фонде в первую очередь инвалидам Великой Отечественной войны (инвалидам войны I группы вне очереди);

Обеспечивают реализацию других мер социальной поддержки инвалидов Великой Отечественной войны и инвалидов боевых действий на территориях других государств, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий на территориях других государств и других групп ветеранов.

Инвалиды освобождаются от арендной платы за землю и помещение для хранения средств передвижения, имеющихся в их личном пользовании. Они имеют право на дополнительную жилую площадь в виде отдельной комнаты в соответствии с перечнем заболеваний, утвержденным Правительством РФ. Органы местного самоуправления с участием общественных объединений инвалидов определяют порядок и основания социально-бытового обслуживания инвалидов.

Муниципальная поддержка семьи, материнства и детства

Деятельность органов местного самоуправления в этой сфере предполагает их участие в решении следующих государственных задач:

Обеспечение условий для преодоления негативных тенденций и стабилизации материального положения семей, уменьшение бедности и увеличение помощи малоимущим семьям;

Улучшение охраны здоровья семьи;

Увеличение помощи семье в воспитании детей;

Содействие обеспечению равных прав женщин на рынке труда;

Поддержка деятельности женских, молодежных, детских общественных организаций;

Развитие сети дошкольных и внешкольных учреждений, учреждений социального обслуживания, доступных для всех типов семей; поддержка детей, находящихся в особо трудных обстоятельствах.

Система муниципального управления

Органы местного самоуправления:

Стимулируют развитие сети дошкольных учреждений различных форм собственности, а также внешкольных учреждений, летних оздоровительных лагерей;

Создают органы опеки и попечительства, осуществляют первичный учет детей, оставшихся без попечения родителей, в целях передачи детей на воспитание в семью, под опеку (попечительство) или в приемную семью, а при отсутствии такой возможности - в учреждения всех типов для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей;

Исходя из установленных норм материального обеспечения, выделяют па приемного ребенка (детей) денежные средства по фактически сложившимся ценам в данном регионе. Денежные средства выделяются приемным семьям на отопление, освещение, текущий ремонт жилья, приобретение мебели и оплату услуг бытового обслуживания. Для приобретения продуктов питания приемная семья прикрепляется органом местного самоуправления непосредственно к базам, магазинам, снабжающим образовательные учреждения;

Осуществляют необходимые организационные меры, обеспечивающие предоставление льгот семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг, по получению земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства;

Обеспечивают детей-инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющихся сиротами или лишенных попечительства родителей, по достижении 18 лет жилыми помещениями вне очереди по месту нахождения данных учреждений либо по месту их прежнего жительства по их выбору.

В соответствии с Федеральным законом 2003 г. все перечисленные функции (за исключением опеки и попечительства) следует рассматривать как государственные полномочия.

Муниципальная поддержка лиц, оказавшихся в критических ситуациях

К числу таких лиц относятся лица без определенного места жительства, беженцы и вынужденные переселенцы, лица, лишившиеся кормильца, погорельцы и другие граждане, нуждающиеся в срочной социальной помощи. Для ее осуществления в муниципальных образованиях создаются отделения срочной социальной помощи.

Услуги отделений или муниципальных центров социального обслуживания включают в себя оказание разовых услуг остро нуждающимся гражданам, содействие в предоставлении временного жилого помещения, обеспечение одеждой, обувью, оказание материальной помощи и т. п.

Услуги, предоставляемые в полустационарных условиях, т. е. в отделениях дневного (ночного) пребывания, в том числе для лиц без определенного места жительства, могут включать услуги по организации питания, быта, досуга, социально-медицинские услуги и т. п.

Местные органы управления социальным обслуживанием несут ответственность за обеспечение его качества и доступности, за развитие муниципального

Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой

сектора социального обслуживания на подведомственных территориях, а также обеспечивают контроль над соблюдением государственных стандартов качества социального обслуживания в муниципальном и негосударственном секторах социального обслуживания. Они предоставляют муниципальным учреждениям социального обслуживания помещения для организации социального обслуживания, а также выделяют площади для создания специализированных производств для трудоустройства инвалидов и граждан пожилого возраста.

Финансирование социального обслуживания населения

Социальное обслуживание осуществляется муниципальными учреждениями бесплатно и за плату. Бесплатное социальное обслуживание предоставляется в объемах, определяемых государственными стандартами социального обслуживания. Платные социальные услуги в оказываются в порядке, установленном Правительством РФ.

Согласно Федеральному закону «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», учреждения социального обслуживания, как муниципальные, так и иные, пользуются льготным налогообложением в порядке, установленном законодательством о налогообложении.

Финансирование муниципального сектора системы социального обслуживания осуществляется за счет средств местных бюджетов и субвенций из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, направленных в муниципальный бюджет на содержание и развитие сети учреждений социального обслуживания, а также на оплату гарантированных государством социальных услуг, включенных в федеральные и региональные перечни. Размер субвенций определятся ежегодно при утверждении соответствующих бюджетов.

Однако, как отмечалось, состояние экономики страны в настоящее время не позволяет осуществлять тотальное социальное обеспечение населения, что характерно для социального государства. Увеличивается разрыв между возможностями государства выполнять свои задачи по финансированию, и нормативным объемом финансирования. В связи с этим возникает множество проблем во взаимоотношениях государства и органов местного самоуправления, которые осуществляют на конкретной территории различные виды социальной помощи.

Наблюдается тенденция к передаче исполнения ряда государственных социальных функций с муниципального (в виде государственных полномочий) на федеральный уровень. Последствия этого неоднозначны. С одной стороны, передача функций на федеральный уровень избавляет муниципальные органы от лишних финансовых и материальных затрат, сокращает количество муниципальных служащих, а гражданам позволяет лучше ориентироваться в системе органов власти, точнее судить об их характере и статусе. С другой стороны, сокращается активность местных сообществ в решении социальных проблем, снижается эффективность реагирования на разнообразные интересы и устремления местных сообществ, отдельных граждан в области социальной защиты. Могут снизиться качество и компетентность руководства социальными процессами, эффект использования адресного подхода к оказанию социальной помощи и обслуживания, гибкость и плодотворное реагирование на требования, формулируемые характером переходного этапа в стране.

Система муниципального управления

Вопросы для самоконтроля

2. Какие механизмы используются при осуществлении социальной поддержки населения в муниципальном образовании?

3. Какие существуют критерии выделения объектов социальной помощи?

4. В чем состоят основные особенности социальной поддержки населения на муниципальном уровне?

Социальная защита представляет собой систему законодательных, экономических, социальных и иных гарантий, обеспечивающую всем трудоспособным гражданам равные права и условия для труда, а нетрудоспособным (социально уязвимым) слоям - преимущества в пользовании общественными фондами потребления, прямую материальную и социально-психологическую поддержку во всех формах.

Социальная поддержка - это временные или постоянные меры адресной поддержки отдельных социально уязвимых категорий граждан.

Социальная защита и социальная поддержка граждан являются прерогативой государства. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 2003г. относит к компетенции муниципальных районов и городских округов в данной сфере только опеку и попечительство, а к компетенции поселений - оказание содействия в установлении опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения. Однако основную часть забот по социальной поддержке граждан традиционно осуществляют органы местного самоуправления в качестве государственных полномочий. В связи с недостаточностью государственного финансирования местные бюджеты несут существенную долю затрат по социальной поддержке населения.

Основными формами социальной поддержки отдельных групп населения являются: денежные пособия, помощь в натуральной форме (продукты, одежда), льготы (скидки) при оплате ряда услуг, субсидии (целевые средства для оплаты услуг), компенсации (возмещение некоторых расходов).

Муниципальная политика в области социальной защиты и социальной поддержки населения представляет собой реализацию собственных и переданных (федеральных и региональных) государственных полномочий по организации комплекса мероприятий, направленных на предотвращение попадания отдельных уязвимых групп населения и граждан в зону крайнего социального неблагополучия. Формирование и реализация местной политики в области социальной поддержки населения осуществляются в рамках адресной помощи конкретным группам населения и отдельным гражданам.

Основными критериями оказания социальной поддержки отдельным категориям граждан на муниципальном уровне являются: 1) низкий уровень материальной обеспеченности. Если размер душевого дохода человека (семьи) ниже определенного законодательно установленного нормативного значения, этот человек (семья) нуждается в социальной поддержке. Нормативное значение душевого дохода определяется ценой потребительского набора, характеризующего прожиточный минимум в расчете на одного члена семьи (или одиноко проживающего гражданина) для данного периода развития общества; 2) нетрудоспособность, следствием которой является невозможность самообслуживания; 3) утрата жилища и имущества .

· Нетрудоспособные: пенсионеры, дети, инвалиды, граждане, находящиеся на попечении государства (в домах престарелых, инвалидов и т.д.);
· Малоимущие;
· Попавшие в экстремальные ситуации: (безработные, беженцы и переселенцы, без определенного места жительства, пострадавшие при чрезвычайных ситуациях (пожары, наводнения, землетрясения, радиационное воздействие и др.).

Социальное обслуживание осуществляется учреждениями социального обслуживания бесплатно и за плату. Бесплатное социальное обслуживание предоставляется в объемах, определяемых региональными стандартами социального обслуживания. Платные социальные услуги оказываются в порядке, установленном Правительством РФ. Согласно Федеральному закону "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", учреждения социального обслуживания - как муниципальные, так и иные - пользуются льготным налогообложением в порядке, установленном законодательством о налогообложении.

Рисунок 4 - Субъекты социальной поддержки населения в муниципальном образовании

Финансирование муниципального сектора системы социального обслуживания осуществляется за счет субвенций из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, направленных в муниципальный бюджет на содержание и развитие сети учреждений социального обслуживания, а также на оплату гарантированных государством социальных услуг, включенных в федеральные и региональные перечни. Размер субвенций определятся ежегодно при утверждении соответствующих бюджетов.

В современном законодательстве наблюдается тенденция к передаче исполнения функций социального обслуживания с муниципального уровня на уровень субъектов РФ. Последствия этого неоднозначны. С одной стороны, передача функций социального обслуживания субъектам РФ делает эту систему менее зависимой от конкретной ситуации в каждом муниципальном образовании. С другой стороны, сокращается активность местных сообществ в решении социальных проблем, снижается эффективность реагирования на разнообразные интересы и устремления местных сообществ, отдельных граждан в области социальной защиты .

Социальная политика муниципального образования включает в себя структурообразующие элементы: социальное обеспечение, социальную помощь, социальную поддержку, социальное обслуживание и социальную работу.

Безусловно, центральное место в современных условиях занимает политика социальной защиты населения муниципального образования.

Это обусловлено затяжным социально-экономическим кризисом, вызвавшим рост численности малообеспеченных и бедных индивидов, социально-демографическими изменениями, вызвавшими постарение общества, увеличение количества инвалидов в нем и т.д. Кроме того, изменение менталитета населения, постепенное укрепление гуманистических, демократических установок, вызывает усиление интереса к каждой личности, выдвигает высокие требования к ее социальному благополучию .

Современные социологические теории рассматривают бедность как абсолютное и относительное понятие. Абсолютная бедность определяется минимальным уровнем доходов, необходимых для поддержания жизни; относительная - при сравнении различных групп населения. Следовательно, даже если индивид имеет доход, превышающий необходимый для поддержания жизни, но более низкий, чем доходы остальных членов общества, то он может рассматриваться как бедный. В этом случае при росте богатства общества растет и уровень, определяющий границу бедности.

Социальная защита муниципального образования, как и социальная политика, распространяется на все категории населения, в том числе и на ее трудоспособную часть.

Более широким понятием социальная защита является по той причине, что она носит (точнее, должны носить) преимущественно превентивный, профилактический характер, с целью оградить людей от трудных жизненных ситуаций, не допуская их возникновения.

При этом по отношению к трудоспособным под социальной защитой муниципального образования понимается система законодательных, экономических, социально-психологических гарантий, предоставляющая им равные условия для повышения своего благополучия за счет личного трудового вклада, экономической самостоятельности и предпринимательства; вместе с тем по отношению к таким социально-демографическим группам, как дети, молодежь и женщины, государство обязано выработать и закрепить законодательную систему гарантий, обеспечивающих социальную справедливость к данной категории населения с учетом их социального положения и социально-психологических свойств .

Социальная защита муниципального образования, как социальный институт, представляющий собой совокупность правовых норм, призванных решать определенные социальные и экономические проблемы на муниципальном уровне, в международном контексте обычно имеет дело с установленными законодательством категориями граждан, которые в силу утраты трудоспособности, отсутствия работы либо по другим причинам не имеют достаточных средств для удовлетворения своих жизненно важных потребностей и потребностей нетрудоспособных членов семьи. В рамках систем социальной защиты населения муниципального образования таким гражданам при наступлении установленных законодательством неблагоприятных событий предоставляется помощь компенсационного характера в денежной и натуральной форме, а также в форме различного рода услуг.

Кроме того, системы социальной защиты населения муниципального образования осуществляют меры профилактического характера, направленные на предотвращение неблагоприятных событий. Социальная защита населения муниципального образования осуществляется в различных организационно-правовых формах, включая такие ее формы, как индивидуальная ответственность работодателей, страхование, социальное страхование, адресная социальная помощь, государственное социальное обеспечение и др. использование тех или иных организационно-правовых форм социальной защиты может иметь различные социальные и экономические последствия, которые необходимо учитывать при осуществлении управления данной отраслью .

Вместе с тем социальная защита населения муниципального образования, являясь по своему функциональному характеру достаточно целостной системой, имеет свои специфические особенности, связанные с технологиями оказываемых ею услуг.

Технология предоставления пенсий существенно отличается от технологии оказания медицинской помощи, социально-реабилитационных технологий или технологий обеспечения безработных граждан.

Для осмысления состояния развития института социальной защиты в России и выработки национальной политики в отношении путей его дальнейшего развития в нашей стране представляется необходимым прежде всего отметить, что хотя такой институт в России имеется и играет исключительно важную роль в жизни российских граждан, его развитие в определенной степени осуществляется стихийно, без должного представления о том, какие задачи и каким образом он должен решать и какова должна быть его организационная структура, как с точки зрения организации системы правовых норм, так и с точки зрения административной структуры данного института, призванной разрабатывать и осуществлять на практике правовые нормы данного института.

В настоящее время институт социальной защиты каждого муниципального образования характеризуется совокупностью охватываемых им видов социальной защиты и используемых организационно-правовых форм .

Виды социальной защиты населения муниципального образования представлены на рисунке 1.1.

Рис. 1.1

Основные организационно-правовые формы социальной защиты населения муниципального образования представлены на рисунке 1.2.

Социальная защита населения муниципального образования также предусматривается в отношении семей с низкими душевыми доходами, не обеспечивающими общественно-необходимого прожиточного минимума, результатом которых обычно является отсутствие средств существования или средств на оплату жизненно значимых товаров и услуг.

Рис. 1.2

Объектом социальной защиты населения муниципального образования выступают:

Во-первых, все население муниципального образования. В данном случае социальная защита населения муниципального образования предполагает обеспечение безопасности жизни людей муниципального образования; создание условий для реализации интересов и потребности, самореализации, духовного развития, укрепление физического и нравственного здоровья населения.

Во-вторых, отдельные группы и слои населения муниципального образования, например, социальная защита муниципальных служащих, военнослужащих, работников образования и т.д.

В-третьих, социально уязвимые группы населения муниципального образования: дети, многодетные и асоциальные семьи, инвалиды, пенсионеры, безработные и т.д.

Исходя из этого, определяется и цель социальной защиты населения на муниципальном уровне - избавление от абсолютной нищеты (когда средний совокупный доход семьи ниже прожиточного минимума), оказание материальной помощи населению в экстремальных условиях, содействие в адаптации социально уязвимым группам населения к условиям рыночной экономики .

Рассмотрим принципы, на основе которых строится и функционирует на разных уровнях система социальной защиты населения:

1) Принцип общественной целесообразности. Согласно ему контингент защищенных в обществе должен быть строго отграничен теми категориями населения, кто полностью или частично лишен способности к труду и самообеспечению. Нарушение этого принципа ведет к ослаблению и полному угасанию трудовой мотивации и росту армии иждивенцев.

2) Принцип экономической эффективности. Он выражается в оптимальном соотношении объема социальных расходов и размера отчислений на их финансирование. Размер социальных пособий не должен создавать ситуацию, когда получение пособия предпочтительнее получения заработной платы.

3) Принцип экономической справедливости. Он выражается в экономической защите как предпринимателей, активных участников экономического процесса, так и тех, кто по объективным причинам находится за пределами производственно-рыночной деятельности.

4) Принцип приоритета государственных начал в социальной защите населения. Согласно этому принципу, в нашей стране именно государство выступает главным гарантом экономического обеспечения социально приемлемого уровня жизни тем, кто не может достичь того самостоятельно в силу объективных причин.

5) Принцип экономической самостоятельности местных органов. Он реализуется на основе разграничения экономических полномочий субъектов федерального и местного уровней. Социальные пособия и другие выплаты на федеральном уровне должны гарантироваться в минимальных размерах, а все выплаты сверх того - производиться из местного бюджета и местных фондов социального страхования.

Целью и результатом деятельности социальной защиты населения муниципального образования является социальная защищенность индивида.

Социальные услуги - действия по оказанию помощи клиенту службы в соответствии с видами социального обслуживания. Услуги могут быть платными и бесплатными.

Бесплатные услуги предоставляются:

гражданам, неспособным к самообслуживанию в связи с возрастом, болезнью, инвалидностью и имеющим доходы ниже четырех минимальным размеров оплаты труд;

гражданам, находящимся в чрезвычайной жизненной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, авариями, вынужденной миграцией;

несовершеннолетним - сиротам и безнадзорным;

семьям, в которых совокупный доход каждого члена семьи ниже четырех минимальных размеров оплаты труда.

Органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления могут устанавливаться дополнительные основания для предоставления бесплатных услуг. Платные социальные услуги в государственной и муниципальной социальных службах оказываются в порядке, установленном действующим законодательством, а в частных и иных службах - самостоятельно или на договорной основе.

Социальные услуги населению оказывают различные типы учреждений социальной защиты населения муниципального образования: комплексные центры социального обслуживания; территориальные центры социальной помощи семье и детям; социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних; социальные приюты для детей и подростков; дома ночного пребывания; геронтологические центры и др. .

Перечисленные учреждения занимают важное место в системе общественных отношений.

Учреждение социальной защиты населения является не только организационной структурой комплексной системы социальной защиты населения, но и действующим субъектом в системе общественных отношений государства. Поэтому оно подвергается воздействию многочисленных факторов, определяющих жизнь общества в целом.

Для учреждения социальной защиты населения эти факторы являются факторами окружающей среды, которые оказывают на него прямое или косвенное воздействие.

У числу таких факторов относятся идеология, политика, культура, экономика, демография, финансы, право, технологии, социальная организация общества, природно-климатические условия и др.

Кроме того, на деятельность учреждений социальной защиты оказывают свое воздействие конкуренция, а также такие постоянные субъекты рынка, как клиенты и поставщики.

В переходный период многие факторы внешней среды существенно изменяются. Эти изменения требуют, в свою очередь, изменений как в самом учреждении, так и в его деятельности.

Деятельность учреждений социальной защиты может косвенно оказывать свое воздействие на различные факторы окружающей их среды, влияя на характер развития политики, права, экономики и других общественных институтов.

Итак, в современных условиях политика социальной защиты населения занимает центральное место. Это обусловлено затяжным социально-экономическим кризисом, вызвавшим рост численности малообеспеченных и бедных индивидов, социально-демографическими изменениями, вызвавшими постарение общества, увеличение количества инвалидов в нем и т.д. Социальная защита носит преимущественно превентивный, профилактический характер, с целью оградить людей от трудных жизненных ситуаций, не допуская их возникновения.

Социальная защита как социальный институт, представляющий собой совокупность правовых норм, призванных решать определенные социальные и экономические проблемы, в международном контексте обычно имеет дело с установленными законодательством категориями граждан, которые в силу утраты трудоспособности, отсутствия работы либо по другим причинам не имеют достаточных средств для удовлетворения своих жизненно важных потребностей и потребностей нетрудоспособных членов семьи.